城鎮(zhèn)化是近期我國發(fā)展的一個關(guān)鍵和熱點(diǎn)所在,而土地則在中國城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)增長以及社會穩(wěn)定中發(fā)揮著非常重要的作用。如何在更好地發(fā)揮土地作用的同時(shí)減少其負(fù)面影響,對于中國社會的發(fā)展與穩(wěn)定非常關(guān)鍵。
城鎮(zhèn)化是近期我國發(fā)展的一個關(guān)鍵和熱點(diǎn)所在,而土地則在中國城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)增長以及社會穩(wěn)定中發(fā)揮著非常重要的作用。如何在更好地發(fā)揮土地作用的同時(shí)減少其負(fù)面影響,對于中國社會的發(fā)展與穩(wěn)定非常關(guān)鍵。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英近日接受新華網(wǎng)記者的專訪時(shí)表示,在過去10多年間,中國的土地問題已變得越來越復(fù)雜,面臨的挑戰(zhàn)越來越大,他建議,應(yīng)從土地產(chǎn)權(quán)的界定、改革農(nóng)村集體所有制的制度安排、完善農(nóng)地征收改革等幾個方面來促進(jìn)土地制度架構(gòu)與治理體系現(xiàn)代化,從而深化土地制度改革、保障高效、包容與可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。
明確對土地產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)
新華網(wǎng)記者:明確土地產(chǎn)權(quán)長久不變、并使其法律化對土地制度改革有何重要意義?
劉守英:農(nóng)民的耕地承包權(quán)依然存在不穩(wěn)定性,包括:集體經(jīng)濟(jì)組織有時(shí)以所有權(quán)名義侵犯農(nóng)民承包權(quán),地方政府在農(nóng)業(yè)招商[簡介 最新動態(tài)]引資時(shí)強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)或地租不足額支付,耕地被轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途時(shí)存在非自愿行為,農(nóng)民出外打工、尤其是舉家常年出外以后常常出現(xiàn)承包權(quán)的喪失,等等。實(shí)施“長久不變”、強(qiáng)化農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,有助于約束地方政府依法行政,為農(nóng)民尋求法律救濟(jì)提供法律依據(jù)。耕地權(quán)利的更穩(wěn)定、長久保障有助于提高土地權(quán)利的市場價(jià)值,促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
新華網(wǎng)記者:您一直建議設(shè)計(jì)并實(shí)行統(tǒng)一的土地不動產(chǎn)登記體系,國家已開始實(shí)施,也引起社會熱議,土地不動產(chǎn)登記體系包含哪些內(nèi)容?
劉守英:土地權(quán)利的確權(quán)登記能夠讓土地使用與土地交易效率最大化。一個設(shè)計(jì)和運(yùn)轉(zhuǎn)良好的土地不動產(chǎn)注冊登記系統(tǒng)能增強(qiáng)農(nóng)民對財(cái)產(chǎn)權(quán)的信心、提高透明度和可預(yù)測性,進(jìn)而促進(jìn)投資和土地市場發(fā)展。
我們建議,一個統(tǒng)一的土地登記體系要求在土地權(quán)利登記過程中有統(tǒng)一的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和程序,要明確土地不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)和部門協(xié)調(diào),并逐步實(shí)現(xiàn)從權(quán)利的事實(shí)認(rèn)定到登記認(rèn)定的轉(zhuǎn)變。
新華網(wǎng)記者:對改革農(nóng)村集體所有制的制度安排上您有哪些建議?
劉守英:自1978年引入家庭承包制自今的一系列政策,都是在不斷強(qiáng)化農(nóng)戶為基礎(chǔ)的土地權(quán)利。在中國大多數(shù)農(nóng)村,集體所有制變成了事實(shí)上的成員權(quán)共有制,即村集體所有的土地及其資產(chǎn)理應(yīng)由村集體成員聯(lián)合所有。但是,《物權(quán)法》和《土地承包法》等法律又授權(quán)集體組織——行政村、自然村或村民小組代表集體成員行使所有權(quán)。由此導(dǎo)致集體所有制的內(nèi)涵變得十分模糊。
在集體所有制問題上存在普遍的誤解,常常認(rèn)為集體所有即集體資產(chǎn)由集體行政組織擁有。盡管《物權(quán)法》試圖明確村集體成員和村集體行政組織之間在集體資產(chǎn)所有權(quán)上的關(guān)系,但是集體組織仍然是農(nóng)村承包地的發(fā)包方,保留對農(nóng)地承包合約的控制權(quán),在土地征收時(shí)行使更大的談判和裁量權(quán),以及常常行使集體資產(chǎn)(包括土地和非土地資產(chǎn))經(jīng)營權(quán),集體資產(chǎn)形成的利潤往往更主要由集體組織支配而不是直接到集體成員手中。
我認(rèn)為,集體所有制的改革需要將集體資產(chǎn)使用制度的改革與強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革一并進(jìn)行。我們給出如下具體改革建議,一,應(yīng)明晰集體所有權(quán)安排;二,應(yīng)明晰集體成員權(quán)安排;三,應(yīng)明晰集體資產(chǎn)的權(quán)利安排;四、設(shè)置集體資產(chǎn)的抵押擔(dān)保權(quán);五、實(shí)現(xiàn)集體管理模式向法人治理模式轉(zhuǎn)型。
明確地方政府以公益目的征收農(nóng)村土地的范圍
新華網(wǎng)記者:土地征收一直是矛盾的集中所在之處,如何在完善土地征收制度的同時(shí)保護(hù)農(nóng)民的利益?
劉守英:我同意制定“公益性征地目錄”,明確“公共利益”需要的范圍。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的取得依然可以采取征收方式,但是必須建立相關(guān)的控制機(jī)制,以保證這類用地的征收比以往更為謹(jǐn)慎。此外,完善農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償機(jī)制,提高安置補(bǔ)助費(fèi),切實(shí)做到被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)有保障,明確規(guī)定將社會保障覆蓋到被征地農(nóng)民,和把對被征地農(nóng)民的程序權(quán)利保護(hù)寫入法律也十分必要。
發(fā)展城市和農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)用地市場
新華網(wǎng)記者:中國農(nóng)村和城市的建設(shè)用地市場存在嚴(yán)重分割的問題,如何有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)土地市場統(tǒng)一發(fā)展呢?
劉守英:要深化城市土地市場發(fā)展,增進(jìn)城市二級市場的透明性與土地利益的更公平分配。同時(shí)發(fā)展工業(yè)建設(shè)用地市場,對工業(yè)用地市場的改革將包括降低工業(yè)用地在城市地區(qū)的份額,促使工業(yè)用地更多用于更高價(jià)值的商業(yè)服務(wù)業(yè)和住宅使用。
在發(fā)展農(nóng)村集體建設(shè)用地市場方面,中共十八屆三中全會已經(jīng)提供了一個集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場的改革方向。這一決定為調(diào)整法律框架、使集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場提供了機(jī)會。因此,建議修改和修訂土地管理法、物權(quán)法和擔(dān)保法,確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場合法化,與城市國有土地享有同等權(quán)利,包括租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和擔(dān)保權(quán)。此外,需要給出明確的操作規(guī)程,以明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范圍和進(jìn)入市場的條件及相關(guān)政策配套措施,包括那類土地可以進(jìn)入城市土地市場,以及允許這些類土地進(jìn)入市場的機(jī)制。
進(jìn)一步分離承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實(shí)現(xiàn)保障承包者財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營者耕作權(quán)的平衡
新華網(wǎng)記者:隨著農(nóng)村人口大量進(jìn)城,遷移農(nóng)民為了保留他們的承包權(quán),往往將經(jīng)營權(quán)留給家內(nèi)老人和婦女耕種,或者只是將其流轉(zhuǎn)給親戚、朋友或本村人經(jīng)營,農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化程度不足,對此,您怎么看待這個問題?
劉守英:近年來,農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)日益加快,無論在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)還是許多農(nóng)村地區(qū)皆是如此。土地流轉(zhuǎn)與小農(nóng)場適度規(guī)模經(jīng)營面臨挑戰(zhàn)。過小的農(nóng)場規(guī)模、土地細(xì)分,以及缺乏有規(guī)則的、透明的農(nóng)地市場,被認(rèn)為是妨礙中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的幾個最主要的問題。
承包經(jīng)營權(quán)制度是農(nóng)村土地制度最基礎(chǔ)的制度安排,它對提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性,保持農(nóng)村穩(wěn)定,起到了重要作用,農(nóng)民對土地的承包經(jīng)營權(quán)利也受到法律保障。但是,現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)制度,采取對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的合一保護(hù)。當(dāng)農(nóng)戶是自耕農(nóng)時(shí),經(jīng)營者也就是承包權(quán)擁有者,這種權(quán)利保護(hù)設(shè)置不會有問題。但是,隨著大批農(nóng)村勞動力離農(nóng)化趨勢加大,承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)發(fā)生事實(shí)上的分離,對這兩束權(quán)利合一設(shè)置的制度安排就暴露出明顯的缺陷:當(dāng)基層政府和集體組織強(qiáng)化經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí),往往導(dǎo)致農(nóng)民承包權(quán)的喪失;另一極端是,承包農(nóng)戶因擔(dān)心喪失土地承包權(quán),只得將經(jīng)營權(quán)在家庭內(nèi)部、或向親戚及本村熟識的人流轉(zhuǎn),影響土地的經(jīng)營效率。
因此,十八屆三中全會《決定》對承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了政策上的分離,對兩束權(quán)利分別賦權(quán),即,承包農(nóng)戶對承包權(quán)享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)權(quán),經(jīng)營農(nóng)戶對所流入的土地的經(jīng)營權(quán)擁有抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán),這樣,既有利于承包戶將承包地放心地流轉(zhuǎn),也有利于經(jīng)營戶以經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)作擔(dān)保和抵押,獲得金融支持,從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。建議盡快修改《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》,使改革政策得到法律的許可,使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的賦權(quán)得到法律的保障。